《玛曲县国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）依据《中共玛曲县委关于制定玛曲县国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》编制，是指导全县国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，集中体现了县委、县政府的战略意图和施政方针。《纲要》并非孤立的政策安排，而是以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，以新时代党的治藏方略为统领，把国家、省、州一系列重大政策在县域层面逐级承接、细化和落实的行动方案。

一、总体遵循

本部分回答《纲要》“从哪里来、到哪里去”的问题。指导思想明确举什么旗、走什么路，基本原则明确遵循什么、把握什么，政策定位明确依据什么、承接什么，三者环环相扣，共同构成《纲要》编制和实施的总体遵循，也是准确理解后续各项政策安排的总钥匙。

（一）指导思想

《纲要》第二章第一节确定的指导思想是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实习近平总书记视察甘肃重要讲话重要指示精神和新时代党的治藏方略，以铸牢中华民族共同体意识为主线，聚焦“一区六地一通道”工作目标，紧扣全州打造新时代“五个甘南”，完整、准确、全面贯彻新发展理念，把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，牢牢把握玛曲在黄河上游重要水源涵养补给区和生态功能区的核心战略定位，围绕“一个核心”“突出两个重点”“发展三大产业”“打造四个高地”“建设五大玛曲”的“12345”发展定位，深入实施强科技、强工业、强县域、强基础行动，奋力谱写中国式现代化玛曲新篇章。

从政策演进看，与“十四五”规划建议强调“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”相比，“十五五”进一步明确为“全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想”，表述的变化体现了对这一科学理论的贯彻更加深入、更加系统。同时，《纲要》把新时代党的治藏方略贯穿始终，把铸牢中华民族共同体意识作为主线，把黄河流域生态保护和高质量发展作为首要战略依托，形成了“中央精神—省州部署—县域安排”一脉相承的指导思想体系。

（二）基本原则

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出必须遵循“六个坚持”原则，即坚持党的全面领导、坚持人民至上、坚持高质量发展、坚持全面深化改革、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持统筹发展和安全。《纲要》第二章第二节结合县情实际，将其细化为八个方面，即坚持党的全面领导、坚持生态优先、坚持高质量发展、坚持强化项目支撑、坚持全面深化改革、坚持主动创安创稳、坚持有效市场和有为政府相结合、坚持增进民生福祉。其中，“坚持生态优先”和“坚持主动创安创稳”是“六个坚持”在玛曲的具体化表达，前者对应守护黄河安澜的特殊使命，后者对应民族地区维护稳定的政治责任，共同构成《纲要》编制和实施的基本遵循。

（三）政策定位

《纲要》的政策依据可分为三个层级。国家法律层面，主要是《中华人民共和国黄河保护法》《中华人民共和国国家公园法》《中华人民共和国民族团结进步促进法》《中华人民共和国民营经济促进法》《农村公路条例》等，为《纲要》有关篇章提供法定依据和制度约束，具体内容见第二节、第三节相应部分。中央文件层面，主要包括《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》、《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》、近年来中央一号文件、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》、《现代化基础设施体系发展规划纲要（2024—2035）》以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》等，《纲要》第一章第二节关于发展态势的分析和专栏1所列重大政策机遇，均以上述文件为依据。省州部署层面，甘肃省委经济工作会议提出的“七地一屏一通道”、州委全面打造新时代“五个甘南”和“一区六地一通道”工作目标，是《纲要》第二章第三节“12345”发展定位的政策来源；州“十五五”规划发布会明确，甘南州构建“1+8+7+3”规划体系，《纲要》第二章第一节要求“聚焦‘一区六地一通道’工作目标”，就是要求玛曲县主动对接州级重大工程和资金安排，积极争取项目落地。

综合来看，《纲要》的政策定位可以概括为“一条主线、两个依托、三级传导”：以铸牢中华民族共同体意识为主线，以新时代党的治藏方略和黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略为依托，实现国家法律、中央文件、省州部署向县域具体安排的三级传导。理解这一政策定位，是准确理解《纲要》各项任务安排的前提。

二、重大国家战略政策解读

在总体遵循之下，《纲要》以铸牢中华民族共同体意识为主线，系统承接国家和省州的重大战略部署，把政策机遇转化为团结进步、生态保护、产业转型和民生改善的具体安排。

（一）铸牢中华民族共同体意识与民族团结进步政策

铸牢中华民族共同体意识与民族团结进步政策，是《纲要》全篇贯穿的一条主线。国家层面的政策部署由战略定位、法治保障、重点举措、创建与宣传教育四个部分构成。

战略定位。铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的主线，也是民族地区各项工作的主线。中央要求牢固树立“三个赋予一个有利于”导向，实施各族青少年交流、各族群众互嵌式发展、旅游促进各民族交往交流交融“三项计划”，引导各族群众铸牢休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念，把主线要求贯穿经济社会发展全过程各方面。

法治保障。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过《中华人民共和国民族团结进步促进法》，自2026年7月1日起施行。这是新时代第一部民族领域的专门法律，共7章65条，明确把铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设作为立法宗旨，将这条主线贯穿各章各条，设“构筑共有精神家园”“促进各民族交往交流交融”“推动共同繁荣发展”等专章，并明确法律责任；同时以专门法条固化民族团结进步宣传周制度，为铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化、长效化提供了法治保障。

重点举措。据国务院新闻办“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会（2026年9月9日）介绍，国家民委提出，力争通过五年努力，到2030年推动铸牢中华民族共同体意识取得更大成效，“五个认同”不断增强；“十五五”时期突出抓好三个方面：支持民族地区立足资源禀赋发展特色优势产业，加大保障和改善民生力度，深入推进新时代兴边富民行动。

创建与宣传教育。民族团结进步创建是国家推动铸牢中华民族共同体意识由理念转化为实践的重要载体，通过示范创建、典型选树，推动创建工作向机关、牧村、社区、学校、企业、宗教场所等各领域延伸拓展，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起；结合民族团结进步宣传月等节点常态化开展宣传教育，营造中华民族一家亲、同心共筑中国梦的社会氛围。

《纲要》对应安排。《纲要》把铸牢中华民族共同体意识作为发展定位中“突出两个重点”之一，专设第四章“铸牢中华民族共同体意识，开创民族团结进步新局面”，第一节至第四节依次部署强化思想引领、深化交往交流交融、传承发展特色文化、完善法治保障；专栏6列出民族团结进步重点任务，明确深入推进“石榴籽”工程，推动创建工作进机关、进牧村、进社区、进学校、进企业、进宗教场所、进家庭、进网格，结合民族团结进步宣传月、“5·23民族团结进步主题日”开展党的民族宗教理论政策下基层“百场万人”大宣讲，健全先进典型选树机制，常态化开展国家意识、公民意识、法治意识教育；依托全国民族团结进步示范县创建成果，“十五五”期间累计开展专题培训不少于5场次、主题宣讲不少于50场次并覆盖群众超1万人次，打造黄河首曲中华民族共同体意识教育基地，建设沉浸式教育场景3处，并配合做好《甘南藏族自治州自治条例》修订完善工作，推动民族事务治理在法治轨道上运行。

（二）黄河流域生态保护和高质量发展战略

黄河流域生态保护和高质量发展战略是《纲要》首要政策依托，其政策体系由重大战略、专项规划纲要和法律制度三部分构成。

战略确立。2019年9月18日，习近平总书记主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，提出“共同抓好大保护，协同推进大治理”。

专项规划。中共中央、国务院2021年10月印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，规划范围覆盖黄河干支流流经的青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东9省区相关县级行政区，明确了到2030年、2035年和本世纪中叶的分阶段目标。规划纲要对上中下游实行分区定位，上游以三江源、甘南、若尔盖等为重点，提升水源涵养能力，筑牢“中华水塔”，同时部署加强生态环境保护、保障黄河长治久安、推进水资源节约集约利用、推动高质量发展、保护传承弘扬黄河文化五大任务，要求建立健全跨省区、全流域的生态补偿机制。中央层面成立推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，统筹政策、资金、项目安排。玛曲作为甘南水源涵养区的核心县，被纳入国家规划实施范围。

法律制度。《中华人民共和国黄河保护法》2022年10月30日经十三届全国人大常委会通过，2023年4月1日起施行，共11章122条，是我国第二部流域法律，确立了上游水源涵养、生态流量保障、水资源刚性约束等全流域保护修复制度。该法专章规定规划与管控、生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化遗产保护传承弘扬、保障与监督等制度；首次将水资源刚性约束制度写入法律，明确国家对黄河水量实行统一配置、对流域水资源实行统一调度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产；确立自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理原则；建立黄河流域生态保护补偿制度，鼓励社会资金设立流域生态保护补偿基金。

《纲要》对应安排。第三章第一节至第四节关于国土空间管控、最严格水资源管理、取水许可、用水定额约束等安排，是上述法律要求在县域的具体落实；专栏3部署甘南黄河上游草原、湿地、森林系统保护和修复工程；表1第16项将“优良水体比例100%”列为约束性指标；第三章第二节提出“到2030年，黄河上游玛曲段干流年均补给量达88.75亿立方米以上”，并推动建立甘青川三省黄河流域生态补偿协议。

（三）生态保护补偿政策

《生态保护补偿条例》经国务院第26次常务会议通过，2024年4月公布，自2024年6月1日起施行，共6章33条，是我国乃至世界上首部专门规范生态保护补偿的行政法规。其制度设计对玛曲具有较强的支撑作用，主要体现在三个方面。

财政纵向补偿。中央财政对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生态环境要素实施分类补偿；安排重点生态功能区转移支付，结合财力状况逐步增加规模，并根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性脆弱性实施差异化补偿，明确加大对生态保护红线覆盖比例较高地区的支持力度；建立健全以国家公园为主体的自然保护地生态保护补偿机制。玛曲生态保护红线占比高、草原湿地面积大，属于差异化补偿的重点倾斜区域。

地区间横向补偿。条例对江河流域上下游、左右岸、干支流及重大引调水工程水源地等区域作出制度安排，由生态受益地区与保护地区政府签订书面补偿协议，明确补偿范围、保护目标、保护责任、补偿方式、协议期限、违约处理等事项；对生态功能特别重要的跨省重点区域，中央财政和省级财政给予引导支持；对横向补偿取得显著成效的地区，国务院有关部门在规划、资金、项目安排上给予适当支持。这为玛曲推动建立甘青川三省黄河流域生态补偿协议提供了法律依据。

市场机制补偿。国家建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，鼓励通过购买生态产品和服务、发展生态产业、设立生态保护补偿基金等方式开展补偿，并要求发展生态产业时建立持续性惠益分享机制。

《纲要》对应安排。第三章第二节推动建立甘青川三省黄河流域生态补偿协议；第三章第八节提出争取国家生态产品价值实现机制试点、开展GEP核算、探索草原碳汇交易衔接机制并努力实现碳汇交易“零的突破”；第四章第二节提出完善生态补偿收益共享机制，让各族群众共享生态保护成果。

（四）草原保护补助奖励政策

国家政策。2021年，财政部、农业农村部、国家林草局印发《第三轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》（财农〔2021〕82号），“十四五”期间中央财政继续在13省区实施草原补奖。政策包括两项核心内容：一是禁牧补助，对生态脆弱、退化严重的草原实行禁牧封育并给予补助；二是草畜平衡奖励，对禁牧区以外的草原依据载畜能力核定载畜量、实行草畜平衡管理并给予奖励。政策同时明确“封顶保底”要求，既防止补贴“垒大户”，又保障农牧民基本收益；补奖资金与履行禁牧休牧、草畜平衡义务挂钩，实行动态管理。

甘肃标准。甘肃省实施方案（甘财农〔2022〕4号）及调整标准通知（甘财农〔2022〕43号）明确，青藏高原区黄河流域禁牧补助标准为28.22元/亩、草畜平衡奖励标准为3.35元/亩，玛曲适用上述标准；补奖对象为持有草原使用权证、草原承包经营证或签订承包合同、履行禁牧或草畜平衡义务的农牧民、村集体经济组织、国有农牧场、企事业单位、寺院和寄宿制学校等，国家公职人员不得纳入；补奖资金每年9月底前通过惠民惠农“一卡通”发放。

《纲要》对应安排。第三章第四节要求“严格落实禁牧休牧措施，巩固提升草畜平衡成果，守住243.8万只羊单位养殖底线”；第六章第一节部署推行“减畜不减收”模式，配套牲畜出栏补贴、政策性保险全覆盖、县级大型饲草储备库等安排，确保减畜背景下牧民收入不降低。

（五）若尔盖国家公园建设与自然保护地政策

制度脉络。2013年党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制；2015年启动试点；2021年10月正式设立三江源等第一批5个国家公园；2022年11月国务院批复《国家公园空间布局方案》，遴选49个国家公园候选区，提出到2035年基本建成全世界最大的国家公园体系，若尔盖国家公园位列候选区。

若尔盖国家公园建设。该公园跨四川、甘肃两省，甘肃片区面积约5493平方公里，主要位于甘南州，涉及玛曲约448万亩区域，创建任务已总体完成、待正式设立。建成后将成为黄河上游水源涵养功能区保护的重要载体。

国家公园法。2025年9月12日经十四届全国人大常委会第十七次会议审议通过，自2026年1月1日起施行，共7章63条，是我国首部国家公园专门立法。该法规定了国家公园的设立标准和程序，实行统一管理，按照核心保护区和一般控制区进行分区管控；建立特许经营制度，规范原住居民生产生活安排；明确社区共建共享、生态补偿、公众参与等制度，坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一。

《纲要》对应安排。第三章第二节“以若尔盖国家公园建设为统领”“加快国家公园引领示范工程建设”，打造“湿地—草原—生物多样性”三位一体示范样板；专栏2明确生态保护红线范围内矿业权有序退出；专栏3部署阿万仓国家草原自然公园建设；第六章第三节对接阿万仓4A级景区提档升级、湿地研学等旅游产品；第八章第一节提出在生态管护、乡村保洁等领域拓宽公益性岗位安置渠道。

（六）乡村全面振兴与巩固拓展脱贫攻坚成果衔接政策

中央一号文件。《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》2025年2月发布，围绕“两个持续、四个着力”作出部署，持续增强粮食等重要农产品供给保障能力、持续巩固拓展脱贫攻坚成果、着力壮大县域富民产业、着力推进乡村建设、着力健全乡村治理体系、着力健全要素保障和优化配置体制机制，并首次提出因地制宜发展农业新质生产力，明确“打造特色农业产业集群”。

过渡期衔接政策。2021年至2025年为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的5年过渡期，2025年为过渡期最后一年。中央明确过渡期后政策体系总体稳定，要求统筹建立农村防止返贫致贫机制和低收入人口、欠发达地区分层分类帮扶制度，保持监测帮扶机制常态化运行，不搞“急刹车”。防止返贫监测方面，甘肃省推行农户“一键申报”，玛曲已建立“一键申报”机制，新纳入监测对象173户720人，风险消除率达80%。

以工代赈政策。新修订的《国家以工代赈管理办法》自2023年3月1日起施行，确立“能用人工尽量不用机械、能组织当地群众务工尽量不用专业队伍”的要求，以中央预算内投资和中央财政衔接推进乡村振兴补助资金支持以工代赈项目，并明确劳务报酬发放比例原则上不低于中央资金的30%。玛曲在重点工程和农牧村基础设施建设中推广以工代赈，是牧区群众就近就业增收的稳定渠道。

东西部协作政策。东西部协作和对口支援是国家促进区域协调发展、帮扶欠发达地区的制度安排。玛曲“十四五”期间累计到位协作和援助资金2.1亿元（其中东西部协作1.69亿元、对口支援0.41亿元），建成天津河北区消费帮扶专馆，完成消费帮扶1亿元。

《纲要》对应安排。第七章第二节学习运用“千万工程”经验，实施农村“八改”工程，力争2030年创建省级和美乡村1个以上；专栏16明确全县村庄按集聚提升、城郊融合、特色保护、其他四类差异化建设；专栏17部署和美乡村建设、厕所革命、牧村产业融合发展等工程；专栏23提出每年组织跨区域劳务协作输转不少于100人次。

（七）城市更新与现代化基础设施政策

城市更新行动。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》2025年印发，明确到2030年城市更新行动实施取得重要进展，部署既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区（厂区）更新改造、完善城市功能、城市基础设施建设改造、城市生态系统修复、历史文化保护传承八项任务；坚持“城市体检先行”，建立先体检、后更新的工作机制；政策支持方面，中央预算内投资设立城市更新专项，地方政府专项债券予以支持。玛曲“十四五”期间完成的3178户棚户区、2960户老旧小区改造，即依托同类政策资金实施。

现代化基础设施。国务院《现代化基础设施体系发展规划纲要（2024—2035）》对基础设施建设作出系统部署，提出加强统筹规划、优化布局结构，系统推进“六张网”一体化建设，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。资金渠道主要包括中央预算内投资、地方政府专项债券和超长期特别国债。

《纲要》对应安排。第七章第五节承接城市更新政策，申报4个片区棚户区改造、完成7个老旧小区综合改造、改造6个片区地下管网、加固黄河干支流堤防94公里、2030年实现内涝积水区全消除，专栏18列出城市更新工程清单；第七章第五节和第八章第六节承接“六张网”部署，实施“强基础”行动，推进S45尕秀至玛曲高速公路、G345线郎木寺至玛曲沙木多段一级公路及通用机场项目。

（八）扩大内需与“两重”“两新”政策

扩大内需战略。《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》2022年12月印发，提出坚持扩大内需这个战略基点，到2035年消费和投资规模再上新台阶、完整内需体系全面建立。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》进一步强调促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。

“两重”政策。即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。2024年起国家发行超长期特别国债，专项支持“两重”建设，由中央层面统筹谋划项目清单、分批下达资金，重点投向“十四五”规划102项重大工程、区域重大战略配套能力建设等领域。

“两新”政策。即大规模设备更新和消费品以旧换新。2024年3月国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，覆盖工业、农业、建筑、交通、教育、文旅、医疗等领域设备更新和汽车、家电等消费品换新。2025年国家加力扩围，设备更新支持领域进一步扩大，消费品以旧换新的家电品类扩围至12类，并首次将手机、平板、智能手表手环纳入购新补贴，资金由超长期特别国债支持、直达消费者。

《纲要》对应安排。第六章第五节实施提振消费专项行动，发展首发经济、冰雪经济、银发经济，开展以旧换新促销；实施县域商业体系建设行动，改造城乡农贸市场；第八章第六节推进公路驿站新能源充换电设施建设；第三章第八节推广新能源汽车、全面普及清洁能源出租车。

（九）碳达峰碳中和政策

目标与政策体系。我国承诺2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和。2021年，《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和国务院《2030年前碳达峰行动方案》印发，构建起碳达峰碳中和“1+N”政策体系。“十四五”期间实行能耗双控向碳排放双控转变，“十五五”将全面实行碳排放总量和强度双控。

评价考核制度。中办、国办印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，建立对各地“双碳”工作进展的综合评价考核制度，明确考核对象、内容、程序和结果运用，考核结果与干部考核评价、相关资金安排挂钩。这也是《纲要》表1将“单位GDP二氧化碳排放降低”“非化石能源占能源消费总量比重”列为约束性指标（目标经州审核衔接后确定）的制度依据。

碳市场制度。全国碳排放权交易市场2021年7月启动交易；《碳排放权交易管理暂行条例》自2024年5月1日起施行，是我国应对气候变化领域首部专门法规，明确了重点排放单位名录管理、配额分配与清缴、交易规则和法律责任。

《纲要》对应安排。第三章第八节贯彻综合评价考核办法核心要求，提出申请打造碳达峰试点城市、鼓励企业参与全国碳市场交易、推进节能监察和节能诊断“双轮驱动”；第二章第三节和第六章第六节依托甘肃南部新能源基地建设机遇，推进“风光水储氢”一体化开发和高原氢能应用示范。生态碳汇和清洁能源开发，是玛曲落实“双碳”政策、实现生态价值转化的重要路径。

三、重点领域政策解读

在重大国家战略框架之下，《纲要》对产业、民生、改革开放、社会治理、宣传思想文化等重点领域作出具体政策安排。这些安排与前述重大国家战略相互衔接，国家战略提供方向和资金渠道，重点领域政策负责把战略要求转化为具体的产业项目、民生实事和制度供给。

（一）产业政策

畜牧业政策。国家层面，国务院办公厅《关于促进畜牧业高质量发展的意见》（国办发〔2020〕31号）提出健全支持畜牧业发展的政策体系；2021年中央审议通过《种业振兴行动方案》，实施种质资源保护利用、创新攻关、企业扶优、基地提升、市场净化五大行动，玛曲牦牛、藏羊良种工程属于其在县域的落实。地方层面，甘肃省实施“甘味”农产品品牌战略，甘南州将牦牛产业作为首位产业重点培育。玛曲据此构建“种源—养殖—保障—市场”全链条政策，实施畜牧强县种质创新链、智慧养殖链、加工增值链“三链提升计划”，依托河曲马场、阿孜牦牛种公畜基地、西科河欧拉藏羊种公畜基地实施良种工程，2030年全县良种化比例达到75%；推广“舍饲半舍饲＋补饲”养殖，发放出栏经济补贴；建设“甘南牦牛”“欧拉藏羊”“河曲马”玛曲认证中心，打造“首曲牧歌”区域品牌；深化“公司＋基地＋合作社＋牧户”产业化经营，建设“高原牦牛乳都”。

民营经济政策。《中华人民共和国民营经济促进法》2025年4月30日经十四届全国人大常委会第十五次会议通过，自2025年5月20日起施行，共9章78条，是我国首部关于民营经济发展的基础性法律。该法设总则、公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任、附则九章，将坚持“两个毫不动摇”写入法律，规定对负面清单之外的行业领域民营经济组织依法平等进入，健全拖欠民营经济组织账款治理机制，规范异地执法行为，加强民营经济组织经营者人身和财产权益保护。甘肃省制定了实施办法。《纲要》第六章第七节据此提出推进“非禁即入”普遍落实，继续实行“六必访”“包抓联”制度，及时兑现中小企业奖补资金，重点扶持酥油精深加工、中藏药材、藏香、民族服饰、手工艺品、蕨麻、矿泉水等民族特需品加工；量化目标为“十五五”培育专精特新企业1家、规上企业2家。

黄金产业政策。国家实施新一轮找矿突破战略行动（2021年启动），甘肃省将“西北地区黄金资源战略储备及绿色开发加工基地”作为重要布局，甘南黄金探明储量约770吨、潜在储量约3360吨，居全国前列。《纲要》第六章第四节据此推进天大格尔托金矿采选项目核准和格萨尔金矿复工复产，严格执行“边开采、边治理、边修复”，生产矿山全部达到绿色矿山建设标准，争取项目审批、用地、税费减免、信贷融资等政策支持，实行“一企一策”定向帮扶。

新能源与未来产业政策。国家将新能源、低空经济等作为培育新动能的重点，2024年政府工作报告首次写入“低空经济”，同年国家发展改革委设立低空经济发展司，中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业。《纲要》第六章第六节依托甘肃南部新能源基地布局“风光水储氢”一体化项目，谋划通用机场和低空观光走廊，开发无人机巡检、空中物流、应急救援、草原防火、环保监测等应用场景。

文旅产业政策。国家层面推进全域旅游示范区创建、智慧旅游发展和“文旅+”业态融合。玛曲对接甘南州“全域全季生态旅游目的地”布局（《纲要》第六章第三节），推进河曲马场国家4A级旅游景区创建，专栏12部署“文旅＋体育＋非遗＋生态”融合工程；量化目标为2030年旅游人数突破280万人次、重点景区节点及国省道干线旅游厕所全覆盖。

（二）民生政策

就业政策。2024年9月，《中共中央 国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》印发，这是首次以中央文件形式对就业工作作出的系统部署，要求强化就业优先导向的宏观调控、拓宽职业技能培训、健全创业带动就业保障制度。玛曲据此用好创业担保贷款贴息、失业保险稳岗返还等政策，在生态管护、乡村保洁等领域拓宽公益性岗位；量化目标为“十五五”城镇新增就业1900人、劳务输转10000人次，城镇调查失业率控制在5.5%以内。

教育政策。中共中央、国务院《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》2025年1月印发，是首个以教育强国为主题的国家行动计划，部署塑造立德树人新格局、办强办优基础教育、推进教育数字化等9方面任务，明确到2027年教育强国建设取得重要阶段性成效、2035年建成教育强国；国家实施“县中振兴计划”，重点改善县域普通高中基本办学条件。《纲要》第八章第二节落实“县域优质均衡攻坚计划”和教育数字化要求，学前三年毛入园率97%、九年义务教育巩固率98.75%、高中入学率96.72%；2027年实现“万兆到县、千兆到校、百兆到班”，2030年校园5G网络全覆盖、智慧教室占比达80%；表1第8项“劳动年龄人口平均受教育年限”达到9.5年。

生育和托育政策。国家已形成“补贴＋托育＋假期”的政策体系，2024年10月国办印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》；2025年7月中办、国办印发《育儿补贴制度实施方案》，自2025年1月1日起对3周岁以下婴幼儿发放育儿补贴，国家基础标准为每孩每年3600元，免征个人所得税；自2025年秋季学期起免除公办幼儿园大班（学前一年）保育教育费，逐步推行免费学前教育；加快构建以托育综合服务中心为枢纽的“1＋N”托育服务体系，3岁以下婴幼儿照护纳入个人所得税专项附加扣除（每月2000元）。《纲要》第八章第五节衔接部署建立3岁以下婴幼儿照护服务体系，量化目标为2030年每千人口托位数4个以上、3岁以下婴幼儿入托率提高3.5个百分点。上述政策在玛曲县同等适用，符合条件的家庭可依规申领。

健康政策。国家卫生健康委等十部门2023年12月印发《关于全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的指导意见》，明确到2025年底90%以上的县市基本建成紧密型县域医共体、2027年底基本实现全覆盖，实行人员、技术、服务、管理“四下沉”。《纲要》第八章第三节据此深化分级诊疗和紧密型医共体建设，推进县医院整体搬迁；中藏医药落实产业链链长制，培养传承人5名，支持藏药制剂入选“陇药名方”、进入医保名录；量化目标为2030年乡镇卫生院、村卫生室标准化建设率100%，每万人拥有5名合格全科医生。

社会保障政策。基本养老保险全国统筹自2022年1月起实施；个人养老金制度自2024年12月15日起在全国全面实施，每年缴费上限12000元并可税前扣除。《纲要》第八章第五节落实全国统筹制度，推广企业年金、个人养老金，推进特殊困难老年人居家适老化改造；量化目标为2030年养老机构护理型床位占比70%以上，基本养老保险、医疗保险参保率稳定在95%以上。

交通政策。“四好农村路”即建好、管好、护好、运营好农村公路，是习近平总书记2014年作出的重要指示。2025年7月国务院公布《农村公路条例》（国务院令第813号），自2025年9月15日起施行，共28条，明确县级人民政府对本行政区域内农村公路发展承担主体责任，坚持建设、管理、养护、运营并重，建立以财政投入为主、多渠道筹措为辅的资金保障制度，促进农村客运、货运物流、邮政快递融合发展；中央一号文件部署实施新一轮农村公路提升行动。《纲要》第八章第六节和专栏23据此落实“四好农村路”要求，推进城乡交通运输一体化和“客货邮”融合，建设玛曲客货邮一体中心，以及S45尕秀至玛曲高速、S330线索克藏寺黄河大桥、通用机场及两乡六镇一场直升机停机坪；量化目标为乡镇通三级公路比例、建制村通硬化路比例均达100%。

（三）改革开放与营商环境政策

全国统一大市场政策。《全国统一大市场建设指引（试行）》2025年1月发布，要求各地区不得违规设置市场准入和退出条件、不得违规实施歧视性价格和补贴政策，推动市场基础制度规则统一、市场监管公平统一；《公平竞争审查条例》自2024年8月1日起施行，要求政策制定机关出台涉及经营主体经济活动的政策措施前进行公平竞争审查。《纲要》第九章第四节据此提出严格落实全国统一的市场准入负面清单制度，深化要素市场化配置改革，加强反垄断和反不正当竞争执法；开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封；推行惠企政策“免申即享”；量化目标为“无证办”事项覆盖率提升至90%，2030年基本建立与国内统一大市场相匹配的县域市场体系。

农村改革政策。中央部署深化农村土地制度改革，稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，稳慎推进宅基地制度改革，健全农村集体经营性建设用地入市制度。《纲要》第九章第三节据此部署依法盘活闲置宅基地和闲置住宅，稳妥有序推动农村集体经营性建设用地入市，完善联农带农富农机制，培育农牧民合作社、家庭农场等新型经营主体，健全农村集体经济激励扶持政策。

数字政府与政务改革。国务院持续深化“互联网＋政务服务”，推进“一网通办”“高效办成一件事”。《纲要》第九章第一节部署数字政府建设，推动“甘快办”APP和自助服务终端可办事项应办尽办，加快电子证照跨地区跨部门共享应用，“无证办”事项覆盖率提升至90%；档案数字化建设同步推进，档案数字资源安全保障率达100%。

（四）社会治理政策

平安建设与主动创稳。国家坚持总体国家安全观，着力维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全；坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持党的群众路线，推动矛盾纠纷就地排查、就地化解。《纲要》第五章“坚持主动创安创稳，打造社会治理新样板”据此提出，一体落实“动态创稳、常态创稳、法治化创稳、刚柔并济创稳、群防群治创稳”五种创稳模式，推动主动创安创稳常态化，维护牧区和谐安定，夯实民族团结进步的现实基础。

基层社会治理。国家在农村牧区推行“一村一辅警”机制，每个建制村配备一名驻村辅警，强化社会治安防控的基层警务力量；甘南州部署深化“群众工作五个全覆盖”行动，推动机关单位、企业、社区与牧村共建全覆盖，畅通联系服务群众的“最后一米”。《纲要》第五章据此深化“网格化＋十户联防”机制，专栏7部署社会治安防控智慧感知体系和县乡综治中心规范化建设，重点排查化解征地拆迁、草山边界、资源开发等领域矛盾纠纷。

（五）宣传思想文化与意识形态政策

理论武装与意识形态工作。宣传思想文化工作是把党的创新理论和共同体理念传播到群众中去的主要渠道，意识形态工作是为国家立心、为民族立魂的工作，是党的一项极端重要的工作。国家“十五五”规划纲要提出，坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，牢牢掌握党对意识形态工作领导权，全面落实意识形态工作责任制，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想凝心铸魂，深化党的创新理论学习和宣传教育；同时将铸牢中华民族共同体意识纳入党的建设和意识形态工作责任制，健全党委领导民族工作的体制机制，将工作实效纳入考察考核体系。《纲要》第八章第二节据此要求牢牢掌握党对教育工作的领导权，落实意识形态工作责任制，坚持立德树人根本任务，深化中小学思政课一体化建设。

公共文化服务与文化事业。国家“十五五”规划纲要第十篇“激发全民族文化创新创造活力 繁荣发展社会主义文化”对宣传领域作出系统部署，核心任务包括深化主流媒体系统性变革、加强网络文明建设、繁荣文化创作生产三个方面。《纲要》据此部署强化文化阵地建设管理，持续完善县、乡、村三级公共文化服务体系，推进智慧广电与5G网络一体化发展，创作反映社会发展、民族团结、地域文化的文艺精品，2030年实现各乡镇综合性文化服务中心标准化提质达标率60%以上；大力弘扬“缺氧不缺精神、艰苦不怕吃苦”的玛曲精神，深化“牧区道德讲堂”“五星级文明户”评选，构建全域文明培育体系，借助全州文旅对外推介平台常态化开展文化展示与宣传交流。

意识形态阵地管理与风险防范。国家坚持藏传佛教中国化方向，引导宗教界人士和信教群众爱国爱教、遵纪守法，坚决抵御各类错误思想渗透和境外宗教极端势力影响，切实维护文化安全和意识形态安全。当前意识形态领域斗争仍然尖锐复杂，必须坚决防范民族领域重大风险隐患，健全民族领域风险防控体系，强化舆情防范应对，依法妥善处理涉及民族因素的矛盾纠纷，坚决同一切分裂国家、破坏民族团结的言行作斗争。《纲要》第五章第一节据此要求认真践行总体国家安全观，着力维护国家政权安全、制度安全、意识形态安全，推动主动创安创稳常态化。

涉民族宣传与对外传播。国家要求创新涉民族宣传的传播方式，丰富传播内容，拓宽传播渠道，讲好中华民族共同体故事；同时完善国际传播体制机制，增强主流媒体国际传播能力，讲好中国故事。对玛曲而言，重点是依托黄河首曲生态文化资源，生动讲述玛曲草原生态保护实践，全面提升县域国内外影响力。

四、规划实施保障政策

《纲要》第十章依据《中华人民共和国国家发展规划法》的实施要求，建立政治保证、要素保障、刚性考核、监测监督四位一体的保障机制，确保各项目标任务落地见效。

一是坚持党的全面领导的政治保证。《纲要》第十章第一节要求把党的全面领导贯穿规划实施全过程，健全党委领导、政府负责、部门协同、县乡联动的工作机制，落实意识形态工作责任制，广泛宣传新发展理念与县域特色发展路径，形成工作“一盘棋”，为规划实施提供根本政治保证。

二是“项目为王”的要素保障机制。坚持战略引领规划、规划锚定项目、项目带动发展，对重大项目建立绿色通道，推行靠前服务、容缺受理、联审联批；资金方面常态化开展综合金融服务，用地方面确保重大项目应保尽保。全县项目资金主要对接中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债及东西部协作资金等国家渠道。

三是约束性指标的刚性考核机制。《纲要》表1的18项主要指标中，劳动年龄人口平均受教育年限、单位GDP二氧化碳排放降低、非化石能源占比、PM2.5浓度、优良水体比例、能源综合生产能力等6项为约束性指标，实行一票否决制；其余为预期性指标，主要依靠市场主体行为实现。约束性指标是政府必须履行的刚性责任。

四是监测评估与监督机制。组织开展规划实施年度监测分析、中期评估和总结评估，将实施情况纳入政务信息公开，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。

上述四个方面的保障机制相互衔接，把《纲要》确定的战略目标转化为可检查、可评估、可考核的工作安排，形成部署、实施、监测、改进的闭环，确保规划能落地、见实效。

五、政策与《纲要》任务对照表

六、公开政策文件汇总

七、《纲要》名词解释

“一区六地一通道”。甘南州“十五五”建设布局，“一区”即铸牢中华民族共同体意识样板区；“六地”即新时代涉藏州县主动创安创稳社会治理创新地、黄河长江上游生态文明新高地、全域全季生态旅游目的地、青藏高原生态有机农畜产品输出地、西北地区黄金资源战略储备及绿色开发加工基地、甘肃南部新能源基地；“一通道”即甘肃南向开放及现代物流通道。

新时代“五个甘南”。民族团结的和谐甘南、生态优良的美丽甘南、产业兴旺的富裕甘南、共建共享的幸福甘南、长期稳定的平安甘南。

“七地一屏一通道”。甘肃省经济工作布局，“七地”即全国现代寒旱特色农业示范基地、全国重要的新能源及新能源装备制造基地、全国区域性现代制造业基地、具有国际国内影响力的优秀旅游目的地、东中部产业向西转移重要承接地、全国重要的文化传承创新基地、全国区域性科技创新及转化基地；“一屏”即国家西部生态安全屏障；“一通道”即国家向西开放战略通道。

“12345”发展定位。《纲要》确定的全县发展定位，“1个核心”即立足黄河上游重要水源涵养补给区和生态功能区定位、守护黄河安澜；“2个重点”即铸牢中华民族共同体意识和主动创安创稳；“3大产业”即现代畜牧产业、文旅产业、新兴产业；“4个高地”即青藏高原生态环境保护和可持续发展先行地、青藏高原绿色有机畜产品产地、高原生态旅游目的地、甘南新能源及黄金资源开发基地；“5大玛曲”即和谐玛曲、美丽玛曲、富裕玛曲、幸福玛曲、平安玛曲。

“五强”行动。强科技、强工业、强省会、强县域、强基础行动，是甘肃省委部署的发展行动。“强省会”主要面向兰州市实施，《纲要》结合县情，明确实施强科技、强工业、强县域、强基础四项行动。

“两重”“两新”。“两重”指国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；“两新”指大规模设备更新和消费品以旧换新。二者均主要由超长期特别国债等中央资金支持。

“三区三线”。城镇空间、农业空间、生态空间三种类型空间所对应的区域，以及分别划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线，是国土空间用途管制的基本制度。

生态保护红线。在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，包括水源涵养、生物多样性维护、水土保持等功能极重要区域和水土流失、土地沙化等生态极敏感脆弱区域。

草畜平衡。在一定区域和时间内，草原提供的饲草料量与饲养牲畜所需的饲草料量保持动态平衡的制度，目的在于防止超载放牧导致草原退化。

禁牧休牧。禁牧指对退化、沙化、生态脆弱区的草原在一定时期内禁止放牧利用；休牧指在牧草返青期等关键时段阶段性禁止放牧，使草原休养生息。二者与草畜平衡共同构成草原基本经营制度。

草原综合植被盖度。某一区域内草原植被垂直投影面积占该区域草地总面积的百分比，是衡量草原生态状况的核心指标。

黑土滩。高寒草甸因过度放牧、鼠虫害、气候变化等原因严重退化后形成的“秃斑”状裸露退化草地，是青藏高原典型生态问题，需采取人工补播、施肥等综合措施治理。

草方格固沙。用麦草、稻草等材料在流动沙丘上扎设方格状沙障，增大地表粗糙度、降低近地表风速以固定流沙的治沙技术；“草方格2.0”指在此基础上采用机械化铺设、新型材料等升级技术的固沙模式。

生态系统生产总值（GEP）。一定区域范围内生态系统为人类提供的最终产品和服务价值的总和，是衡量绿水青山生态价值的核算指标。开展GEP核算是生态产品价值实现机制试点的基础工作。

生态产品价值实现机制。将绿水青山蕴含的生态价值转化为经济价值的制度安排，包括生态产品调查监测、价值评价、经营开发、交易、保护补偿等环节。

碳达峰、碳中和。碳达峰指二氧化碳排放量在某一时间点达到历史峰值后进入下降通道，我国承诺2030年前实现；碳中和指通过植树造林、节能减排、碳捕集等方式抵消自身产生的二氧化碳排放，我国承诺2060年前实现。

草原碳汇。草原植物通过光合作用吸收大气二氧化碳并将其固定在植被和土壤中的过程和机制，经核证后可形成碳汇产品进入碳市场交易。

河（湖）长制、林长制。由各级党政负责人分级担任“河长”“湖长”“林长”，负责组织领导相应河湖、森林草原资源保护治理工作的责任制度。

绿色矿山。在矿产资源开发全过程中实施科学有序开采，实现资源利用集约化、开采方式科学化、生产工艺环保化、矿山环境生态化的矿山，须达到国家标准并纳入名录管理。

新质生产力。由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的先进生产力质态，具有高科技、高效能、高质量特征，以全要素生产率大幅提升为核心标志（源自习近平总书记2024年1月在中央政治局第十一次集体学习时的重要论述）。

“三链提升计划”。《纲要》提出的畜牧业升级路径，即种质创新链、智慧养殖链、加工增值链，形成“育繁推、种养加、产供销”全产业链发展模式。

“三化”改造。传统产业实施的高端化、智能化、绿色化改造，是甘肃推进新型工业化的重要抓手。

“三品一标”。传统意义上指无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志；新阶段农业生产“三品一标”指品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产。

“舍饲半舍饲＋补饲”。《纲要》推广的科学养殖方式，牲畜在圈舍集中饲养或部分圈养，辅以冬春季和关键生长阶段的人工补饲，改变传统逐水草而居的粗放放牧，实现草畜平衡与提质增效。

牧光互补。光伏发电与畜牧业养殖相结合的土地复合利用模式，“板上发电、板下养殖”，实现一地两用。

风光水储氢。风电、光伏发电、水电与储能、氢能一体化规划、一体化开发的多能互补清洁能源发展模式。

源网荷储。电源、电网、负荷（用电侧）、储能四个环节协同规划运行的新型电力系统建设模式，是消纳高比例新能源的关键机制。

低空经济。以低空空域（通常指真高1000米以下、根据实际需要可延伸至3000米）为依托，以通用航空和无人驾驶航空器产业为主导，涵盖低空飞行、通用机场、无人机物流、低空旅游等场景的综合性经济形态。2024年起被列为国家培育的新增长引擎。

专精特新。具有专业化、精细化、特色化、新颖化发展特征的中小企业，是国家梯度培育优质企业政策的重点对象。

“两个毫不动摇”。毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，是我国基本经济制度的重要内容。

“非禁即入”。凡法律法规未明确禁止准入的行业和领域，各类市场主体均可依法平等进入的市场准入原则，与全国统一的市场准入负面清单制度相配套。

“免申即享”。符合条件的企业和群众无需主动提出申请，政府部门通过数据比对核实后直接兑现政策优惠的服务机制，旨在降低制度性交易成本。

“双公示”。行政许可和行政处罚信息自作出行政决定之日起7个工作日内向社会公开的制度，是社会信用体系建设的基础数据来源。

以工代赈。政府投入资金建设农村中小型基础设施工程，组织受赈济群众参加工程建设并发放劳务报酬的扶持政策，“赈”的实质是让群众通过劳动获得收入。

“千万工程”。“千村示范、万村整治”工程，浙江省2003年启动的农村人居环境整治和乡村建设行动，现已成为全国学习运用的乡村振兴方法论。

“八改”工程。《纲要》部署的农牧村人居环境提升工程，即改厕、改路、改水、改房、改电、改气、改厨、改院。

“四好农村路”。建好、管好、护好、运营好农村公路，是习近平总书记2014年提出的重要指示要求，也是国家农村公路政策的总抓手，2025年《农村公路条例》将其上升为法定要求。

客货邮融合。统筹农村客运、货运、邮政快递资源，共用站点、线路和运力，解决农村物流“最后一公里”问题、降低物流成本的服务模式。

六张网。现代化基础设施体系的核心网络，指水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网。国务院《现代化基础设施体系发展规划纲要（2024—2035）》提出加强基础设施统筹规划、优化布局结构，系统推进“六张网”一体化建设，促进集成融合，提升安全韧性和运营可持续性。

县中振兴。提升县域普通高中办学条件和教育质量的专项行动，重点在于防止县中生源和优秀教师流失、缩小与城市高中差距。国家明确提出用5年左右时间通过“县中振兴计划”改善县域普通高中基本办学条件。

紧密型县域医共体。以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为基础，实行行政、人事、财务、业务、医药目录、信息系统“六统一”管理的一体化医疗卫生服务体系，旨在提升县域内就诊率、方便群众就近就医。

一刻钟便民生活圈。以社区居民为服务对象，在步行15分钟左右的半径内集聚购物、餐饮、家政、托育、养老等业态，满足居民日常生活基本消费和品质消费的社区服务格局。

平急两用。相关公共设施平时用作旅游、康养、休闲等用途，遇突发事件时可快速转换为应急避难、医疗救护、物资储备等应急功能的建设理念。

育儿补贴制度。2025年国家建立的生育支持制度，自2025年1月1日起，对符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿发放补贴，国家基础标准为每孩每年3600元，补贴免征个人所得税。

铸牢中华民族共同体意识。新时代党的民族工作的主线，即引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。

“五个认同”。各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的高度认同。

“三个离不开”。汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开。

“三项计划”。促进各民族交往交流交融的三项国家计划：各族青少年交流计划、各族群众互嵌式发展计划、旅游促进各民族交往交流交融计划。

“石榴籽”工程。铸牢中华民族共同体意识教育的载体工程，取“各民族要像石榴籽一样紧紧抱在一起”之意。甘南州将其作为样板区建设的主要抓手，玛曲建设黄河首曲中华民族共同体意识教育基地即属此工程内容。

新时代“枫桥经验”。20世纪60年代浙江诸暨枫桥镇干部群众创造的“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的经验；新时代的内涵是坚持党的群众路线，依靠基层组织和群众力量，把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

“群众工作五个全覆盖”。甘南州深化群众工作的行动载体，《纲要》要求纵深推进，推动机关单位、企业、社区与牧村共建全覆盖，畅通联系服务群众的“最后一米”。

“一村一辅警”。每个建制村配备一名驻村辅警，强化农村牧区社会治安防控的基层警务机制。